A Associação Brasileira de Empresas de Exploração e Produção de Petróleo e Gás (ABEP) ajuizou no STF uma Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental contra decisões judiciais que validaram a cobrança imediata do Imposto de Exportação sobre petróleo bruto. O tributo foi instituído pela MP 1.163/23 com alíquota temporária de 9,2%, mas a entidade argumenta que a cobrança violou as garantias constitucionais da anterioridade tributária.
O contexto: MP, imposto de exportação e anterioridade
Em 2023, o governo federal editou a MP 1.163/23, que elevou temporariamente a alíquota do Imposto de Exportação sobre petróleo bruto para 9,2%. A medida integrou um pacote de compensação fiscal: ao mesmo tempo em que desonerou parcialmente PIS e Cofins sobre combustíveis (renúncia estimada em R$ 6,61 bilhões), criou o IE sobre petróleo para recompor a arrecadação (impacto esperado de R$ 6,65 bilhões).
A MP não foi convertida em lei pelo Congresso Nacional. Ainda assim, decisões judiciais, em especial do TRF da 2ª Região, reconheceram como válida a exigência do tributo durante o período de vigência da norma, sob o argumento de que o Imposto de Exportação tem natureza extrafiscal e poderia ser cobrado de imediato, sem observância das anterioridades anual e nonagesimal.
É exatamente esse ponto que a ABEP questiona na ADPF 1.325, cujo relator é o ministro André Mendonça.
O argumento central: extrafiscal ou arrecadatório?
A distinção entre tributo extrafiscal e arrecadatório tem consequência direta sobre as garantias do contribuinte. Tributos extrafiscais, como o IE quando usado para regular o comércio exterior e a política cambial, podem ser alterados por ato do Executivo e ter eficácia imediata. Tributos com finalidade arrecadatória precisam respeitar as anterioridades constitucionais: o contribuinte precisa de tempo para se planejar antes de a carga fiscal incidir.
A ABEP argumenta que a cobrança teve finalidade predominantemente arrecadatória. O argumento não é apenas qualitativo: a própria exposição de motivos da MP apontava a correlação direta entre a renúncia fiscal (R$ 6,61 bilhões) e o impacto esperado do novo tributo (R$ 6,65 bilhões). Segundo a entidade, essa correlação revela que o IE foi instrumentalizado como ferramenta de arrecadação compensatória, não como instrumento de política de comércio exterior.
O segundo argumento envolve a estrutura do setor: a exportação de petróleo bruto não é uma escolha regulável por tributação, mas uma necessidade estrutural. Em 2023, a produção média foi de 3,4 milhões de barris por dia, enquanto as refinarias processaram 1,72 milhão de barris por dia de óleo cru nacional. O excedente simplesmente precisa ser exportado porque não há capacidade de refino interno para absorvê-lo. Um IE com finalidade regulatória pressupõe que a tributação influencie o comportamento do contribuinte: aqui, não havia comportamento alternativo possível.
A MP não convertida em lei e o artigo 62 da Constituição
A ABEP levanta também o problema da MP que perdeu eficácia sem conversão em lei. O artigo 62, parágrafo 11, da CF permite que o Congresso discipline, por decreto legislativo, as relações jurídicas decorrentes de medida provisória que caducou. Mas, na ausência desse decreto, as relações ficam regidas pelo texto original da MP enquanto ela vigorou.
O argumento da ABEP é mais radical: quando uma exação tributária é rejeitada pelo Parlamento pela não conversão em lei, não seria possível preservá-la com base nesse dispositivo. Validar a cobrança de um tributo criado por MP que o Congresso não converteu equivale, segundo a entidade, a dar eficácia a uma exação que o Poder Legislativo recusou.
Esse ponto toca em um debate clássico sobre os limites da competência tributária por medida provisória, que o STF ainda não esgotou de forma definitiva em todos os seus aspectos.
O que está em jogo: restituição, segurança jurídica e concorrência
A ABEP pede ao STF duas coisas. Primeiro, que suspenda os efeitos das decisões que validaram a cobrança. Segundo, que reconheça no mérito a impossibilidade de exigência imediata do IE instituído pela MP 1.163/23 e o direito das empresas à restituição ou compensação dos valores recolhidos.
Há também o argumento de insegurança jurídica: o TRF da 2ª Região produziu decisões em sentidos opostos sobre o mesmo tema. Uma câmara validou a cobrança; outra câmara especializada do mesmo tribunal entendeu que a finalidade arrecadatória exigia observância da anterioridade. Esse quadro de divergência é um dos pressupostos clássicos para a admissão de ADPF por violação ao princípio da segurança jurídica.
Para tributaristas que atuam no setor de energia, esse processo tem implicações concretas nos balanços de clientes que recolheram o IE. A decisão do STF pode abrir ou fechar a janela de restituição, dependendo do entendimento sobre a validade da cobrança no período.
Relevância para advogados tributários
A tese da ABEP é representativa de uma discussão mais ampla sobre os limites do Imposto de Exportação como ferramenta de arrecadação. Se o STF acolher o argumento de que o IE com finalidade arrecadatória está sujeito às anterioridades, o impacto pode ir além do caso específico do petróleo e alcançar outras situações em que o IE foi usado de forma similar.
Para advogados tributários, o acompanhamento desse julgamento é relevante tanto para clientes do setor de energia quanto para a tese geral sobre anterioridade e extrafiscalidade. A pesquisa de julgados do STF e dos TRFs sobre o tema pode ser feita com filtros específicos por tribunal e relator. Veja como estruturar a pesquisa jurídica de forma eficiente em IA jurídica e controle técnico das fontes.
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A ADPF 1.325 ainda será julgada pelo STF. Mas o mérito do argumento tributário, especialmente a correlação entre renúncia fiscal e nova tributação como evidência de finalidade arrecadatória, apresenta uma tese robusta que merece acompanhamento atento por tributaristas do setor de energia e de contribuintes que recolheram o tributo no período.